El Defensor del Pueblo constata la inconformidad del megaproyecto Los Carriles con los informes de la Comunidad de Madrid

Hace dos meses, el Defensor del Pueblo había preguntado al Ayuntamiento de Alcobendas si prosiguiera con su megaproyecto urbanístico para la zona Los Carriles (ver post del 26/3/2018). Mientras tanto, el Ayuntamiento de Alcobendas le ha contestado al Defensor del Pueblo y el Defensor del Pueblo ha estudiado la contestación. Como se desprende de una carta del Defensor del Pueblo que he recibido ahora y con la que el Defensor del Pueblo concluye su intervención, el Ayuntamiento de Alcobendas ha simulado profesionalidad y no admitió ningún error. Me imagino que el Defensor del Pueblo se asombró mucho ante tanta astucia y ante tanta terquedad de negar lo evidente. El Defensor del Pueblo escribe: “… la postura jurisprudencial mayoritaria es que las CCAA disponen de facultades de control de legalidad, por una parte, y también sustantivas, abarcando los aspectos de oportunidad que se extienden a las cuestiones que tengan entidad, dimensión o alcance supralocal.” (“CCAA” es una abreviatura para “comunidades autónomas”. La Comunidad e Madrid es una comunidad autónoma.) ¡Qué suerte que los que disponen de sentido común tienen mayoría todavía!

Aquí está el texto entero de la carta del Defensor del Pueblo:

Con relación a la queja arriba indicada, el Ayuntamiento de Alcobendas ha facilitado a esta institución copia del acta de la sesión plenaria celebrada el pasado 28 de noviembre de 2017, a fin de que puedan conocerse los términos en los que se desarrolló la citada sesión y en la que no fue adoptado el acuerdo de aprobación definitiva del Plan Parcial del Sector S-1 “Los Carriles”.

Añade que en estos momentos no existe impulso político alguno para elevar el documento del Plan Parcial del Sector S-1 “Los Carriles” al Pleno municipal y no se prevé reiterar de nuevo este trámite en las próximas sesiones.

En el marco del procedimiento instrumental de evaluación ambiental la Dirección General de Medio Ambiente recoge en el apartado 4 del Informe Ambiental Estratégico los condicionantes que, por su relevancia medio ambiental se consideran determinantes a los efectos establecidos en la Ley 21/2013. Dichos condicionantes ambientales “se deberán reflejar con carácter previo, en la formulación Plan Parcial donde proceda y en particular, de manera conveniente, en la Normativa Urbanística propia del documento, Planos de Ordenación y Estudio Económico del mismo. El Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas verificará el cumplimiento de las condiciones establecidas en este informe y de aquellas otras que, en su caso, sea necesario adoptar para garantizar el cumplimiento de la Ley 21/20 13”.

Todos los condicionantes ambientales (que abarcan desde el punto 4.1 hasta el punto 4.15 del Informe Ambiental) ya fueron incluidos en el documento que se elevó al Pleno municipal en la sesión del 28 de noviembre de 2017.

Finalmente, en el punto relativo a la interpretación normativa de la viabilidad jurídica de alterar las determinaciones del Plan General en materia de redes supramunicipales a través de un instrumento de planeamiento de desarrollo, afirma que, en efecto, el Ayuntamiento mantiene una interpretación sobre esta cuestión distinta de la sustentada en los informes emitidos por la Dirección General del Suelo y la Dirección General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid en el marco del procedimiento instrumental de evaluación ambiental del Plan Parcial “Los Carriles”.

Afirma que en este marco no se puede olvidar que la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid no contempla como preceptiva la emisión de un informe por parte de la Comunidad tras la aprobación inicial y con carácter previo a la definitiva del Plan Parcial. Considera que en el supuesto de municipios, como el de Alcobendas, con más de 15.000 habitantes, no corresponde a la Comunidad Autónoma ejercer control previo de legalidad, pudiendo en todo caso acudir a la vía regulada en el artículo 63 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, para impugnar los actos de las entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico.

Siendo como es la evaluación ambiental el fin de la actuación administrativa del órgano ambiental competente, su actuación no puede ir dirigida a valorar cuestiones de legalidad urbanística en abstracto (se valorarán en el curso del procedimiento sustantivo por la Administración competente que, en este caso, es el Ayuntamiento). Por ello, en coherencia con el régimen jurídico aplicable, la Dirección General de Medio Ambiente no incluye como condicionante de su Informe referencia alguna a la cuantificación de las redes públicas que se realiza en el Plan Parcial y, constatando el concreto alcance del procedimiento ambiental estratégico, concluye afirmando que “el informe se redacta sin perjuicio de la viabilidad urbanística de la propuesta de ordenación que se apruebe y únicamente considera aspectos ambientales según la Ley 2112013 de 9 de diciembre, de evaluación ambiental”.

Entrando en el fondo de la cuestión, señala que el artículo 11.4, Intensidad de uso lucrativo, del Capítulo 11°, Suelo Urbanizable Sectorizado, de la Normativa Urbanística del Plan General de Alcobendas dispone que “Las redes de cesión se grafían de forma aproximada y su localización podrá ser reajustada de forma no sustancial en el planeamiento de desarrollo, y en todo caso con el mantenimiento de la superficie legalmente exigible. Las redes se cuantifican y grafían en el Plan General de acuerdo con la legislación vigente y que, en caso de modificación de la legislación, las determinaciones establecidas en el propio Plan perderán su carácter normativo y se ajustarán a la nueva legislación”.

Esta modificación se operó por la Ley 9/2010, que es posterior al Plan General por lo que hay que estar a su régimen transitorio para determinar la efectividad de las nuevas determinaciones con respecto a las situaciones preexistentes. La Disposición Transitoria Octava “Cesión de suelos para redes públicas supramunicipales” de ese nuevo texto legal establece la siguiente regulación:

“Respecto de la cesión de suelos para redes públicas supramunicipales, los instrumentos de planeamiento que a la entrada en vigor de la presente Ley estuvieran en trámite y contaran con la aprobación inicial, mantendrán su tramitación y se resolverán conforme a la legislación a tenor de la cual fueron elaborados.

No obstante lo anterior, el Ayuntamiento podrá optar por la retirada del instrumento de planeamiento y la tramitación de uno nuevo en el que no será necesaria la cesión de suelos para redes públicas supramunicipales”.

Evidentemente, la posibilidad de que el planeamiento de desarrollo (Plan Parcial del sector “Los Carriles”) pueda incorporar las determinaciones conforme a la nueva normativa de redes supramunicipales dependerá de la lectura que se haga del citado régimen transitorio.

Afirma que la aplicación de la Disposición Transitoria mencionada requiere una labor interpretativa que corresponde realizar al operador jurídico que ha de aplicar la norma y que, en este caso, es el Ayuntamiento que elabora y aprueba el planeamiento de desarrollo objeto de tramitación. En este sentido, afirma la Entidad local que ha considerado la doctrina sentada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en su Sentencia de 11 de febrero de 2014, en la que se ha corroborado que el planeamiento de desarrollo (en tramitación o el posteriormente aprobado) podía incorporar directamente las nuevas determinaciones legales en materia de redes generales y locales y vivienda protegida. Dicha Sentencia recae como consecuencia del recurso interpuesto por Acción-coda contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alcobendas de 26 de septiembre de 2012 por el que se aprueba la adaptación del Plan General a la modificación de la Ley 9/2001 operada por la Ley 6/2011, y se pronuncia al respecto en los siguientes términos:

“En cierta medida la redacción de la Disposición Transitoria es compleja en sus términos pues mezcla conceptos y deja indefinido el procedimiento de adaptación. Veamos, cuando dice que “será de aplicación a los expedientes de planeamiento que a la entrada en vigor de la presente ley no estuvieran aprobados definitivamente” podría resultar evidente que tiene que referirse a los Planes Generales y de Sectorización de conformidad con el contenido del artículo 36 en relación con los [sic] artículos 41.2 b) y 44.2, pero lo cierto es que, como dijimos en nuestra sentencia de 25 de octubre de 2007 (recurso 1270/2030), el art. 36 de la LSM no atribuye al planeamiento general los niveles de servicio de las redes supramunicipales (su localización y dimensionamiento se encomienda al planeamiento regional) y solo en su defecto al planeamiento general (ver apartado 4). Las redes generales, por el contrario, se hallan estandarizadas en el apartado 5 del citado art. 36, referidas tanto a los suelos urbanizables como al urbano no consolidado (nada se dice del suelo urbano consolidado), y han de ser definidas en la ordenación estructurante, pero respecto al conjunto del municipio. Y en cuanto a las redes locales, aunque su dimensionamiento viene estandarizado en el art. 36.6, constituyen una determinación pormenorizada (ver art. 35.4, e) y aquí el plan solo ha de justificar que se aproxima lo más posible a los estándares del art. 36.6 (ver art. 42.5 sobre contenido sustantivo de las determinaciones para el urbano), por lo tanto la Disposición perfectamente puede estar refiriéndose al planeamiento general como al de desarrollo.

La cuestión se complica más cuando, continúa el precepto, señala que “…, cualesquiera que sean las previsiones del Plan al respecto y sin necesidad de modificar éste, cuando así se haya solicitado por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento y sin necesidad de retrotraerse a fases anteriores en la tramitación”, es claro que no se puede estar refiriendo al Plan General dado que parte de la existencia de unas previsiones que el propio Plan establece y las asume sin necesidad de proceder a su previa modificación.

En realidad la Disposición se está refiriendo a expedientes de planeamiento en tramitación, “no estuvieran aprobados definitivamente” dice, lo que conlleva la aplicación directa de las nuevas determinaciones establecidas en los artículos 36.5 y 6 y el artículo 38.2 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, y ello sin necesidad de modificar el Plan General o Plan de Sectorización pues se entiende que quedan expresamente sin efecto las determinaciones por eficacia directa de la Ley 6/2011, de 28 de diciembre.

En consecuencia, aun cuando su contenido pueda ser coincidente con las nuevas determinaciones legales el Acuerdo Impugnado quiebra el artículo 67.1 de la LSCM y la disposición transitoria tercera de la Ley 6/2011 ya que al tratarse de una modificación sustancial por afectar a determinaciones estructurantes si quería modificarlas debería haber acudido al procedimiento legal establecido en aquel precepto o bien aplicarlas con ocasión de la tramitación del planeamiento de desarrollo de los Sectores afectados (a este respecto la Sección pone sus dudas en relación con la aplicación directa del tenor de la disposición pues tratándose el sector de una unidad integrada en el sentido de autosuficiente en equipamientos y servicios, y que han sido calculados en función de la población, los usos y la edificabilidad previstos, dejasen de ser aplicables cuando al propio tiempo y desde el plan general se establecen los sistemas o redes para todo el municipio y que han tenido en cuenta la densidad global máxima y la capacidad de carga y se produzca dicha modificación sin atender tales parámetros generales), pero en ningún caso podía introducir directamente dichas determinaciones en el Plan General al no existir una habilitación expresa en tal sentido por parte de la Ley 6/2011 por ello se estimará el presente recurso.”

Señala el Ayuntamiento que de la sentencia parcialmente transcrita cabe extraer algunas conclusiones:

(i) Se despeja cualquier duda inicial sobre la incompatibilidad del planeamiento de desarrollo para incorporar las nuevas determinaciones legales establecidas en los artículos 36.5 y 6 y el artículo 38.2 de la LSCM (a pesar de su carácter estructurante en lo que se refiere a las cesiones de redes generales).

(ii) Las nuevas determinaciones legales son de aplicación directa (no resulta preciso modificar el Plan General o Plan de Sectorización).

(iii) Las nuevas determinaciones legales pueden incorporarse a la ordenación mediante una modificación del Plan General de Alcobendas conforme a lo previsto en el artículo 67.1 de la LSCM o bien aplicarse con ocasión de la tramitación del planeamiento de desarrollo de los Sectores afectados (en este caso, sin necesidad de modificar el Plan General previamente).

Entiende que desde esta perspectiva, la interpretación realizada por dicha Corporación no es, en absoluto, ilógica o arbitraria, sino que, al contrario, se basa en la doctrina jurisprudencial citada, que constata que “(…) la disposición perfectamente puede estar refiriéndose al planeamiento general como al de desarrollo (…)” y que si el Ayuntamiento quería modificar los estándares de redes públicas debería “aplicarlas con ocasión de la tramitación del planeamiento de desarrollo de los Sectores afectados”.

Por último, quiere destacar la Administración local que, como se puede comprobar en el documento del Plan Parcial, las reservas indicadas en la ficha del Plan General para las que se pueden denominar Redes Públicas Estructurantes (Supramunicipales + Generales) en el Sector son de 968.003 m2 y el Plan Parcial reserva un total para estas Redes Estructurantes de 979.580 m2, lo que supone una reserva de suelo de 11.577 m2 más que las indicadas en la propia ficha del Plan General y de 764.864 m2 más que las legalmente establecidas.

En definitiva, la ordenación pormenorizada establecida por el documento del Plan Parcial cumple, en todos los casos, los estándares mínimos de redes establecidos por la LSCM. El Plan Parcial respeta, de esta forma, la cuantía mínima de Redes Públicas Estructurantes señalada en la ficha del Plan General para el Sector. Lo único que se produce, en realidad, es un cambio en la titularidad de las Redes Públicas Estructurantes, pasando todas ellas a formar parte del suelo público municipal, por lo que la supresión de las Redes Supramunicipales en el sector no produce efecto sustantivo alguno en dicho ámbito ni en el conjunto del municipio de Alcobendas.

Una vez analizado su contenido, se efectúan las siguientes consideraciones por parte de esta institución:

  1. Tradicionalmente, el Derecho urbanístico español ha configurado al planeamiento urbanístico como una potestad administrativa de competencia municipal, que la Corporación ejerce de manera discrecional y en régimen de autonomía.
  2. En nuestro ordenamiento existe un amplio cuerpo de disposiciones sectoriales, tanto estatales como autonómicas, que constituyen un límite imperativo para el despliegue de la discrecionalidad planificadora municipal. Por ejemplo, varios tipos de informes preceptivos y vinculantes previstos por las leyes, y que han de ser emitidos por la Administración estatal se han considerado compatibles con la autonomía local por la jurisprudencia, y hoy los recoge el propio texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, calificándolos de “determinantes”. Además, en el procedimiento de evaluación ambiental del planeamiento la comunidad autónoma ejerce competencias propias, diferentes de las competencias genéricas de “control inter-administrativo”.En efecto, las CCAA disponen de dos importantes bases competenciales desde las cuales introducir “correcciones”, “medidas correctoras” o “condiciones” en el proyecto de plan urbanístico elaborado en sede local. La primera es su competencia en materia de urbanismo y ordenación del territorio, que se desenvuelve tanto en el plano normativo, como en el de planificación y en el ejecutivo. La segunda, su competencia en materia de medio ambiente, en el doble plano legislativo (normas adicionales de protección) y sobre todo ejecutivas (artículo 148.9 de la Constitución). No hay, por tanto, que olvidar que las CCAA disponen de todas las competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio y también en materia ambiental.
  3. Además la postura jurisprudencial mayoritaria es que las CCAA disponen de facultades de control de legalidad, por una parte, y también sustantivas, abarcando los aspectos de oportunidad que se extienden a las cuestiones que tengan entidad, dimensión o alcance supralocal. Desde la perspectiva del control de “mera” legalidad, la Administración autonómica dispone de un amplio margen para controlar si el plan sometido a aprobación definitiva cumple todas y cada una de las normas ambientales sectoriales, estatales o sectoriales, que condicionan o limitan la actividad urbanística (contaminación atmosférica, ruido, residuos, protección de la naturaleza, demandas hídricas, etc.). Desde la del control de oportunidad para la salvaguarda de intereses supralocales, es evidente que la protección del medio ambiente (ámbito en el que las CCAA tienen competencias exclusivas), constituye una cuestión de ámbito supralocal, y que cuando aquellas actúan en defensa del medio ambiente ejercen competencias propias.En ese sentido, y como ha establecido la jurisprudencia contencioso- administrativa, el control autonómico puede revisar las decisiones de la entidad local, en aspectos discrecionales que tienen que ver con intereses supralocales.
  4. En cualquier caso, más allá de las discrepancias manifestadas en sus informes por ambas administraciones, local y autonómica, en lo que se refiere a la interpretación normativa de la viabilidad jurídica de alterar las determinaciones del Plan General en materia de redes supramunicipales a través de un instrumento de planeamiento de desarrollo, lo cierto es que todo indica que el Plan Parcial del Sector S-1 ‘Los Carriles’ no va a aprobarse definitivamente al menos en los términos en que está planteado actualmente, dado que como señala el informe del Ayuntamiento en la sesión plenaria celebrada el pasado 28 de noviembre de 2017 no fue adoptado dicho acuerdo y además no existe en estos momentos impulso político alguno para elevar de nuevo el documento al Pleno municipal.

Por ello, se dan por FINALIZADAS las actuaciones practicadas y por emitida la correspondiente información prevista en el artículo 31 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)

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